盛廷律所 · 山东威海土地占用赔偿再审胜诉案例：最高院再审采纳复议决定可分性，纠正越权撤销确认违法决定

一、裁判要旨

同一行政复议决定中"确认违法"与"驳回赔偿"两项处理彼此可分，引起的诉讼相互独立，当事人仅对其中一项起诉的，人民法院应受不告不理约束，限于该部分审理，不得主动审查并撤销未起诉的有利部分。一审在当事人仅起诉"驳回赔偿"项的情况下，却对"确认违法"项一并审查并撤销整份复议决定，二审以"全面审查"维持，均违反不告不理、超出法定审理范围，且使当事人行使诉权的结果比不行使更不利，违背禁止不利变更与保障诉权的制度宗旨。以获得行政赔偿为目的，应直接以赔偿义务机关为被告起诉，不宜以复议机关为被告。最高人民法院提审本案，采纳可分性与不告不理观点，撤销一、二审判决，因赔偿争议已由另案以赔偿义务机关为被告审理，裁定驳回起诉；本案裁判要旨入选《最高人民法院公报》2020 年第 12 期。

二、案件索引

· 再审审判机关：最高人民法院

· 案号：（2018）最高法行再 128 号

· 案由：行政复议（确认占地违法及行政赔偿）纠纷再审

· 再审申请人：夏XX（一审原告、二审上诉人）

· 被申请人：山东省威海市人民政府

· 原审第三人：威海市某镇人民政府

· 主要承办律师：徐勇律师、龚鹏菲律师（北京市盛廷律师事务所）

· 裁判结果：最高人民法院撤销一、二审判决，裁定驳回夏XX起诉；裁判要旨入选《最高人民法院公报》2020 年第 12 期

三、基本案情

夏XX系山东省威海市某村居民，经转包、承包取得本村及邻村部分集体土地用于种植白蜡树等林木。2013 年，威海市某镇人民政府修建道路占用夏XX转包地 4.44 亩（栽种白蜡树 2123 棵）；2014 年，该镇又修建道路占用其部分集体土地。威海市国土资源局认定该镇占用集体土地修路未经批准、属非法占地并作出行政处罚。夏XX树木被毁、土地被占，合法权益遭受侵害，委托北京市盛廷律师事务所徐勇、龚鹏菲律师介入维权。

当事人维权流程：

· 2014 年 10 月，夏XX以某镇人民政府为被申请人向威海市政府申请复议，请求确认占地行为违法、限期恢复原状并赔偿财产损失 170.1999 万元；

· 2015 年 2 月，市政府作出 81 号复议决定：第一项确认某镇人民政府行为违法，第二项驳回赔偿请求；

· 一审起诉：夏XX不服复议决定第二项（驳回赔偿），起诉请求撤销第二项并责令市政府重新作出赔偿处理。一审法院却对第一项"确认违法"也进行审查，以"部分主体资格证据不足"为由撤销整个 81 号复议决定；

· 二审：山东省高级人民法院维持一审判决；

· 申请再审：盛廷律师向最高人民法院申请再审，主张一、二审超出当事人诉讼请求、违反不告不理原则；

· 再审裁判：最高院提审并于 2018 年 12 月 27 日作出（2018）最高法行再 128 号裁定，采纳可分性观点，撤销一、二审判决；因赔偿争议应直接起诉赔偿义务机关且夏XX已另案起诉某镇人民政府，裁定驳回夏秀英本案起诉。本案裁判要旨入选《最高人民法院公报》2020 年第 12 期。

· 双方核心主张：申请人夏XX再审主张——一、二审超出当事人诉讼请求，撤销对己有利的"确认违法"认定，违反不告不理原则。被申请人山东省威海市人民政府答辩意见详见裁判文书，核心在于维护一、二审裁判结论。

四、本案核心争议焦点

1.复议决定中"确认违法"与"驳回赔偿"两项处理是否彼此可分，应否适用不告不理？

2.法院超出当事人诉讼请求审理，是否违反不告不理、超出法定审理范围？

3.当事人行使诉权的结果，能否比不行使诉权更不利（禁止不利变更）？

4.以获得行政赔偿为目的，应以谁为被告提起诉讼？

五、裁判理由与法律适用

一、复议决定中"确认违法"与"驳回赔偿"两项处理彼此可分，应适用不告不理

裁判逻辑：复议机关对被申请复议行政行为的处理与一并提出的行政赔偿请求的处理，虽可载明于同一复议决定中，但彼此可分，因为这两种处理引起的诉讼相互独立。按照不告不理原则，当事人仅挑战其中之一时，人民法院不宜主动审理另一个并作出裁判。

二、法院超出当事人诉讼请求审理违反不告不理，超出法定审理范围

裁判逻辑：一审在夏XX仅起诉第二项的情况下，却对第一项确认违法进行审查，并进而撤销整个复议决定，有违不告不理原则，超出了法定审理范围。二审法院以"全面审查"原则为据维持，属适用法律错误。

三、禁止不利变更：诉权行使结果不得比不行使诉权更不利

裁判逻辑：一审法院的处理，使再审申请人行使诉权的结果比不行使诉权更加不利，对诉权的充分行使和诉讼渠道的畅通产生阻碍效果，与行政诉讼制度的宗旨显有不合。老百姓选择法律途径维权，反而使自己丧失有利依据，这样的裁判背离制度初衷。

四、赔偿争议应以赔偿义务机关为被告直接起诉，不以复议机关为被告

裁判逻辑：以获得行政赔偿为目的的诉讼，法定救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关要求其处理或重新处理赔偿问题。从实质解决争议看，此类诉讼不宜以复议机关为被告。夏XX已另案起诉某镇人民政府赔偿且正在审理中，本案起诉被正在审理的赔偿案件吸收，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。

规则依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项。

六、案例启示要点

（一）权威法律要点

1.复议决定可分性规则：同一复议决定中"确认违法"与"驳回赔偿"两项处理彼此可分、引起的诉讼相互独立，当事人仅异议其一的，法院限于该部分审理，不得主动审查并撤销未起诉部分。

2.不告不理规则：行政诉讼实行不告不理，当事人仅对复议决定部分内容起诉的，法院应限于该部分审理，不得以"全面审查"为名主动审理并推翻未起诉的有利部分。

3.禁止不利变更规则：当事人行使诉权维权，其结果不得比不行使诉权更不利，否则违背行政诉讼保障诉权、实质解纷的宗旨。

4.赔偿诉讼被告规则：以获得行政赔偿为目的，应直接起诉赔偿义务机关，不宜以复议机关为被告诉请其处理赔偿，避免程序繁琐、循环诉讼。

5.全面审查边界规则：行政诉讼全面审查原则适用于诉讼标的为行政行为的单一案件；对复议决定中未被起诉的原行政行为处理部分，不适用全面审查，一、二审据此越权审理属适用法律错误。

（二）被征收人实操维权建议

1.复议申请宜将"确认违法"与"赔偿"分别列明：申请复议时，对确认违法与赔偿请求分别列项；若复议决定两项均不利，起诉时精准指向异议项，防止法院"顺带"推翻对己有利的项。

2.起诉务必锁定诉讼请求，防范法院全面审查"误伤"有利项：仅对复议决定不利部分起诉的，应在诉状中明确"仅针对第 X 项"，庭审持续强调不告不理，避免一、二审以全面审查为名撤销整份决定、反噬确认违法成果。

3.赔偿争议直接起诉赔偿义务机关，不走复议机关：占地毁树等赔偿，应直接以实施机关（镇/区政府）为被告提起行政诉讼要求赔偿，而非诉请复议机关重作赔偿处理，程序更直接、避免循环诉讼。

4.一审二审越权撤销有利决定，果断申请再审：如本案，一、二审超出诉请撤销了对己有利的确认违法决定，应依据不告不理、禁止不利变更加速向最高人民法院申请再审纠错，保住实体权益基础。

5.专业代理有助于守住程序权益：本案由北京市盛廷律师事务所徐勇、龚鹏菲律师代理，代理观点被最高院采纳并入选《最高人民法院公报》，成为同类案件裁判范例；遭遇一审二审越权撤销有利决定时，借助专业力量及时申请再审，有助于守住实体权益。

七、案后回响

1.公报级裁判标杆：本案裁判要旨入选《最高人民法院公报》2020 年第 12 期，成为"复议决定可分性 + 不告不理 + 禁止不利变更"的权威范例，对同类案件具有直接的参照价值。

2.守住"确认违法"成果的程序价值：虽然本案最终裁定驳回起诉（因赔偿争议应另诉赔偿义务机关），但最高院明确一、二审越权撤销对己有利的"确认违法"决定违法，从制度层面保护了当事人诉权不被"误伤"，厘清了"全面审查"的边界。

3.实质解纷路径清晰化：最高院将赔偿争议回归以赔偿义务机关（镇人民政府）为被告直接起诉的正轨，避免循环诉讼，为夏秀英另案起诉占地赔偿厘清了程序，体现"实质解纷"的裁判导向。

4.专业代理的标尺意义：盛廷律师的再审代理观点被最高院采纳，印证在地方裁判不利、诉权被"误伤"时，精准的程序性质证与及时的再审申请，能够改变弱势当事人的救济处境。

八、关联法条

本案裁判主要援引以下法律规范：

1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项：原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；最高人民法院据此撤销一、二审判决。

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项：不符合法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉；本案赔偿争议已由另案以赔偿义务机关为被告审理，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。

3.《中华人民共和国行政诉讼法》确立的不告不理与禁止不利变更原则（第一条、第六条）：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查（第六条）；诉讼制度旨在保护公民、法人和其他组织的合法权益、解决行政争议（第一条）。当事人仅对复议决定部分内容起诉的，法院限于该部分审理，不得主动推翻未起诉的有利部分，确保行使诉权的结果不比不行使更不利。

附注：本案为《最高人民法院公报》2020 年第 12 期收录案例，信息依据（2018）最高法行再 128 号行政裁定书及公报文本整理。代理律师徐勇、龚鹏菲经裁判文书及公报核实。

[案例索引：（2018）最高法行再 128 号]