盛廷律所 · 湖北襄阳承租人强拆救济胜诉案例：最高院认定承租人与强拆行为有利害关系，撤销二审裁定发回重审

一、裁判要旨

集体土地及其上房屋的征收行为通常仅对土地所有权人、使用权人和房屋所有权人产生影响，普通承租人与征收行为本身一般不具有利害关系；但强制拆除房屋行为具有独立存在的价值，其影响范围及于房屋消灭时波及的权益。用于经营的房屋被拆除，承租人的经营设施、经营利益存在遭受强拆行为损害的可能，故拆除房屋行为不仅可能损害所有权人，也可能损害合法经营承租人。政府在实施拆除时，对实际承租人可能存在的权益应予考虑并采取必要措施避免损失。承租人与被诉强拆行为具有法律上的利害关系，具备原告主体资格；二审法院以承租人仅为债权人为由裁定驳回起诉，适用法律错误，应予撤销并发回重审。

二、案件索引

· 再审案号：（2018）最高法行再 150 号

· 一审案号：（2016）鄂 06 行初 167 号（湖北省襄阳市中级人民法院，判决确认强制拆除行为违法）

· 二审案号：（2017）鄂行终 951 号（湖北省高级人民法院，撤销一审、驳回起诉）

· 裁定机关：最高人民法院（提审）

· 裁定日期：2018 年 11 月 14 日

· 案由：行政强制（强制拆除）及行政复议纠纷

· 审级：再审（提审）

· 裁判结果：撤销二审行政裁定，发回湖北省高级人民法院重审

· 代理律师：毕文强、马娜

三、基本案情

许先生（裁判文书公开姓名）系湖北省襄阳市襄城区居民，2012 年与当地某养殖专业合作社签订场地及设施租赁协议，承租案涉场地经营农家饭庄，并办理了工商、税务登记及餐饮许可。

2012 年 7 月，经湖北省人民政府批准，省国土资源厅作出鄂土资函〔2012〕2087 号《关于批准襄阳市 2011 年度中心城市第 39 批次农用地转用和土地征收实施方案的函》，同意征收包含案涉土地在内的集体土地；襄阳市国土资源局襄城分局随后发布征地公告，案涉场地在征收范围内。

2015 年 2 月，土地发包方（合作社）与征收部门签订房屋征收补偿安置协议并领取补偿预付款、移交部分房屋钥匙。2015 年 4 月 30 日，襄城区政府组织相关部门和人员对许先生实际经营、尚未移交的农家饭庄房屋及设施实施强制拆除。许先生遂提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法；同时，其就申请行政复议被以"非适格被征收人"驳回一事，一并提起行政诉讼。

一审襄阳市中级人民法院认为，许先生系案涉土地征收范围内的合法经营者，与强拆行为存在法律上的利害关系，判决确认襄城区政府强制拆除行为违法。襄城区政府不服上诉，湖北省高级人民法院以许先生仅为承租人、属债权性质、不具备原告资格为由，撤销一审判决、驳回起诉。许先生向最高人民法院申请再审。

四、本案核心争议焦点

1.承租人对行政机关实施的强制拆除行为是否具有原告主体资格（利害关系）？

2.案涉拆除行为属于履约行为还是行政强制行为，二审以"承租人非被征收人"为由驳回起诉是否合法？

五、裁判理由与法律适用

一、承租人与强拆行为是否具有原告主体资格？

最高人民法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，行政行为的相对人及其他与行政行为具有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼。征收行为本身通常仅引起土地所有权、房屋所有权转移，一般仅对物权人产生影响，普通承租人与征收行为不具有利害关系；但拆除房屋行为具有独立价值，其影响范围及于房屋消灭时波及的权益。许先生对经营房屋进行了装饰装修、办理了合法经营手续，是案涉房屋内的合法经营人，强拆行为存在损害其经营设施、经营利益的可能。因此，许先生与被诉强拆行为之间具有法律上的利害关系，具备原告主体资格。二审法院适用法律错误，依法应予撤销。

二、强拆行为性质及二审审理对象是否存在偏差？

最高人民法院指出，许先生起诉的是襄城区政府的强制拆除行为，二审却将其认定为对集体土地的征收行为，属于审理对象确定错误。且二审裁定将相关事实中的实施主体误述（许先生起诉被告为襄城区政府，二审表述出现"樊城区政府"），影响对主体资格的认定。综合考量，二审裁定认定事实与法律适用均存在不当，依法撤销并发回湖北省高级人民法院继续就许先生是否符合法定起诉条件及被诉强拆行为合法性进行审理。

六、案例启示要点

（一）权威法律要点

1.承租人原告资格规则：承租人虽非被征收人，但针对直接影响其经营设施、经营利益的强制拆除行为，可以"与行政行为具有利害关系"为由提起行政诉讼，具备原告主体资格。

2.征收与拆除行为区分规则：征收行为（物权变动）与拆除房屋行为（独立行政行为）应予区分；承租人一般不能诉征收决定，但可诉强拆行为。

3.债权不排斥强拆利害关系：承租人基于租赁协议享有的经营权、收益权虽属债权，但强拆造成的实物损害属于行政法律关系范畴，不因"属债权"而剥夺诉权。

4.程序违法救济规则：二审法院错误驳回起诉的，当事人可依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条申请再审，由上级法院撤销并发回重审。

（二）实操维权建议

1.承租人遇强拆立即固定证据：拍摄拆除全过程视频、清点经营设备与装饰装修清单，留存租赁协议、营业执照、税务及餐饮许可，证明自身合法经营人身份。

2.以利害关系人身份直接起诉：被强拆后六个月内，以"强拆行为利害关系人"为由向有管辖权的法院提起行政诉讼，请求确认强拆违法。

3.复议被驳及时转诉讼：若行政复议以"非被征收人"为由不予受理或驳回，可就该复议决定一并提起行政诉讼，或在诉讼中直接主张强拆行为违法。

4.区分租赁补偿与行政救济：租赁关系中关于征收补偿的约定可另循民事途径主张；但对强拆行为本身的行政违法，承租人仍有权独立寻求行政救济。

七、案后回响

1.承租人救济路径的司法确认：本案由最高法以再审裁定形式明确，承租人并非征收法律关系中的"被征收人"，却可因强拆行为的直接损害而获得行政诉讼原告资格，填补了"承租人维权无门"的实践空白。

2.程序逆转的价值：一审确认违法、二审驳回、再审发回重审的路径，凸显程序审查在征拆案件中的关键作用——即便实体尚未终局，程序正义已为承租人保留了继续主张的空间。

3.专业代理的节点价值：从前期咨询到再审提审，专业律师对"利害关系"规则的准确把握，是打破"承租人无资格"僵局的核心变量；本案也为同类承租经营者提供了可复制的维权范式。

八、关联法条

1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款（行政行为的相对人及利害关系人诉权；现行有效）

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条（再审撤销原判、发回重审；2018 年施行，本案适用时有效）

3.《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条（催告、陈述申辩、强制执行决定；现行有效）

4.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条（征收组织实施；本案二审援引时为 2004 年修正版，2019 年修订、2020 年 1 月 1 日施行新法，现行条文已调整，引用时需注意版本）

5.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条（农村集体土地权利人含使用权人、用益物权人，可就涉及其使用或实际使用的集体土地或附属物的行政行为起诉；法释〔2011〕20 号，现行有效）

附注：本案信息依据最高人民法院（2018）最高法行再 150 号行政裁定书整理，代理律师毕文强、马娜来源于该裁定书原文。

[案例索引：（2018）最高法行再 150 号]