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发布日期：2025/1/10
2024年10月23日下午，由北京市物权法学研究会联合北京市盛廷律师事务所主办的“产权保护论坛：城市更新与乡村振兴分论坛”，围绕“城市房改房小区的公共区域更新法律问题”开展专题研讨。
本次研讨由北京科技大学文法学院教授李富成主持，北京大学法学院教授常鹏翱、山东财经大学法学院副教授徐丽枝、城市建设法律专家张晓芒以及北京盛廷律师事务所主任毕文强参加。
与会专家围绕历史遗留背景下的公共区域权利归属、管理责任及维修资金来源等问题进行了深入探讨，初步形成了关于这个问题的问题清单、共识清单、建议清单，并将继续探索实践导向的研究转化机制，推动研究成果不断转化为高质量实践成果，持续形成更加丰富的转化清单。
城市房改房小区普遍面临公共区域更新困境
1、城市房改房小区是我国住房制度改革的产物，实施公共区域的更新改造面临复杂的法律问题。
2、历史原因导致房改房小区的内部道路等公共区域权属不明。房改房小区不是依据现行法律平地建起，其权属关系是根据国家当时出台的房改政策，在房改的历史过程中逐渐形成的。有些政策是在《民法典》和《物权法》制定之前出台的。
3、原产权单位取得了国有划拨建设用地使用权。通过房改，其职工支付购房款并取得了宗地上的福利住房、也就是房改房的所有权。
4、对于房改房相关的土地权利，实践中有的房改房权属证书在备注中写明了大宗地的总面积，没有明确与之匹配的公摊面积，也未明确土地权利性质及其面积。房改房涉及的土地权利关系，成为房改房小区权利归属中的一个模糊地带。这种情况具有多大程度的普遍性，需要进一步了解。
5、房改房相关的土地权属不明，引发了小区公共区域的管理职责和资金来源争议，导致有些小区的公共道路年久失修、破损不堪，但修路所需的巨额资金很难落实。这种情况具有一定普遍性。
6、虽然小区公共道路确实需要维修，但地方政府普遍无钱可出，原产权单位面临国资管理的考核审计限制。业主往往拨打12345政务便民服务热线投诉反映，但普遍不愿出资，无法形成集体出资的决议。这样一个历史遗留的城市房改房小区产权不明问题，导致了现代化城市角落里令人唏嘘的“公地悲剧”。
房改房小区公共区域的权利归全体业主共有
1、购买房改房的人当然是房改房小区业主。
司法实践认定业主身份有两种情况：一是持有权属证书或者依法定方式取得专有部分所有权的人；二是虽无权属证书，但存在合法的房屋买卖行为并已经实际占有房屋的人（《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，法释【2020】17号）。
2、房改房小区的公共道路归全体业主共有。
如果原产权单位所有的其他建筑与房改房在同一宗土地内，则宗地上存在建筑物区分所有的法律关系。因此，原产权单位和房改房所有权人均为房改房小区的业主，对小区宗地及小区内的公共道路等公共设施拥有共有权。
3、房改房小区的产权类型多样化是一种常态。
房改房小区内的房屋所有权类型多样且复杂是改革过程中的正常现象。不必强求历史遗留的房改房小区产权类型单一化。根据新的城市规划建设理念，多种产权类型在同一个住宅小区并存甚至可能是未来趋势。
4、国有划拨土地的法律性质不影响房改房小区的公共道路权利归属。
房改房小区普遍存在国有划拨土地的法律性质。但是，这不影响建筑物区分所有法律关系的建立，不影响公共区域的道路等设施归全体业主共有。
5、关于房改房小区的土地权利性质的不同观点。
有一种观点认为，通过补缴土地出让金，业主不仅取得专有部分的所有权，还可以根据《民法典》第357条规定的“地随房走”规则，取得专有部分占用范围内的建设用地使用权。也就是说，专有部分的业主同时取得全体业主共有部分中与专有部分对应的宗地建设用地使用权的共有份额，这部分共有份额的土地性质由划拨改为出让。
有的地方已经开展了这方面的探索，形成了初步的经验，受到主管部门的关注。
另一种观点则认为，这种情况下发生划拨土地性质的转变，需要由适当的机关做出有效认定，或者通过明确的法律规则加以确认，理论上的推理结论不够稳固。
维修资金原则上由受益者出资，亦可多渠道社会化筹集
1、根据“谁受益，谁出资”原则，房改房所有权人应当出资。
房改房所有权人是小区最主要的业主。根据《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）第四条第（一）款明确的“谁受益，谁出资”原则，其应当承担小区公共区域的管理职责，分摊公共道路维修所需资金。目前，业主的组织机制和集体决策机制还缺乏社会文化的支撑，个人账户的专项维修资金也很难动用。虽然民法典规定了相应的制度，降低了业主做出花钱决策的门槛，但不宜强推业主集体出资方式。
2、应运用法治方式支持业主自主决策维修更新。
对业主自主维修更新的集体意愿较强的房改房小区，当地政府可以根据专业机构提供的合法可行方案，引导其依照法定程序形成有效的集体决策，依法合规归集资金并组织工程建设，组织做好全过程的业主监督和政府见证。有了较为规范而丰富的实践，就可以逐渐形成房改房小区公共区域业主自主更新改造的制度创新、典型案例，经主管部门考察认可，向存在同样情况的小区稳步复制推广。
需要注意的是，在这种情况下，除了业主直接出资，还应当尽量合规使用专项维修资金和小区内的公共收益等。
3、原产权单位可以合规出资。
虽然“国办发〔2016〕45号”文件规定，国有企业不得在工资福利外对职工家属区“三供一业”进行补贴，但是企业在家属区宗地内仍保有建筑物所有权的，依法应当履行业主义务，依据法律或者业主集体决议，支付所应承担的维修资金。
4、政府可以探索推动“以更新养更新”的良性循环。
可以探索通过活化小区内的闲置资源增加公共收益，筹集资金用于小区公共设施更新。这就需要政府统筹城市老旧小区布局，合理确定更新规划单元，在更大范围内优化配置空间资源，将有条件的多宗连片土地纳入一个更新单元之中，以规模效应为城市更新活动降本增效。
北京愿景集团在老旧小区改造领域形成了“劲松模式”，值得进一步研究。
在规划更新过程中，还要注意防止实施更新的公司过度强调营利，忽视基层社区需要的普惠型生活服务项目。
5、可以积极稳妥探索引入社会资本。
与国有划拨土地的相关交易没有法律障碍。虽然《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号）已被废止，但根据《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），在落实租金申报制的前提下，划拨土地可以自由交易（包括转让、抵押和租赁），无需审批。这就具备了引入社会资本的基础条件。
根据合规可行的方案，经业主依法形成集体决策，可以以小区未来的公共收益为对价，至少能够折抵部分更新改造成本，获得当前实施公共区域更新改造的资金。这也蕴含着形成城市更新和房地产开发模式创新的契机。
6、积极稳妥探索基层社区经济循环模式创新。
实践中，有的社区服务公司在提供物业服务的同时，允许业主用在供应链合作商家的日常消费额度抵扣减免物业服务费用。如果存在足够的商业化利用资源，也可能激励社区服务公司出资维修更新小区的公共区域设施。如果允许探索试点，逐步完善此模式，有望打通相当一批城市老旧小区的社区经济循环断点。
7、政府应注重基层社区经济营商环境建设。
在房改房小区公共区域更新实践中，基层政府宜强化法治思维和法治方式的运用，既避免因为看不准而不让做，也不要只对家底厚、能量大的机构“开路条”。要建好管理流程和制度规则，允许采取更多灵活、社会化的方式先行先试，引入专业机构提供全过程服务，同步总结经验、修补漏洞、完善制度，塑造促进基层社区经济良性循环的优质营商环境，推动形成具有地方标识度的基层发展和治理品牌。这也是落实以人民为中心的发展思想的务实举措，可以打造成具有复制推广价值的典型经验。
推动研究转化，为城市老旧住宅小区改造提供高质量法治保障
1、向某地提出《老旧住宅小区公共区域产权人自主更新管理办法》的制度建设建议。
2、可以结合具体老旧住宅小区的实际情况，开展专题调研，提出合规可行的更新改造方案。
3、可以结合当地实际，研究提出制定“小快灵”专项立法的建议方案，为地方的老旧住宅小区公共区域更新提供立法保障。
“划拨地与出让地的决定因素主要是否纳入划拨用地目录，但土地属性在规划或供地后可能发生变化。划拨土地虽在土地证上登记为原产权单位所有，但土地上已私有化的房屋，业主已补缴土地出让金，这些权利应转为出让地属性。如果仍然按照房屋登记时的划拨地来处理，就会导致房地关系混乱。”
“在我国，从政府层面来看，城镇老旧小区改造和城市更新是两个不同的机制，它们在实际操作中有不同的规定和流程。但通过将老旧小区改造与海绵城市等项目结合，能够获得专项资金支持。如果无法获得专项资金支持，那么维修资金的筹集通常有两种途径：一是业主自治和自救，二是社会资本的介入，例如通过活化利用小区内的闲置土地；国有企业从承担社会责任的角度也可能需要出资支持老旧小区的改造。”
“房改小区的房屋所有权结构复杂，既有房改房、承租公房又有商品房，且房改小区所在宗地一般登记在原售房单位名下，属于国有划拨土地。房改小区内的道路可以视为构筑物，根据“地随房走”规则，原售房单位所持国有土地使用证并不影响小区全体业主对小区内部道路享有的共有权。”
“在老旧小区更新改造的资金问题上，应该积极创新，能否考虑把公共区域改造当做PPP项目，让企业作为社会力量参与更新改造，以经营10至20年的收益来偿还企业出资。”
张晓芒
城市建设法律专家
“不必强求房改房小区产权类型单一。应当实事求是地记录住房权属性质，土地的拿地方式不影响住房权属登记。如果土地用途从公益性转为经营性，则需补交出让金，增值收益也需依照国家相关规定处理。比如，对于划拨土地及其住房的出租，需要提前申报并将出租收益上交国库。”
“现在规划层面已经开始强调职住平衡，在未来甚至要推行职住同室。因此，一个住宅小区内或者一个建筑物内，土地用途可以是混合的，既可以是商业办公类用地，也可以是住宅用地，住房权属登记也可以是多样的。”
“实践中，城市更新和老旧小区改造尽管存在投融资渠道和改造运营模式单一，土地规划变更合法性以及营利可持续性等诸多问题，但最核心的问题还是如何筹集资金的问题。除了住房养老金（专项维修资金）外，还有政府专项债、政府财政补贴、原产权单位资金、低息中长期贷款、城市更新基金以及社会资金等资金筹集渠道。尽管如此，涉及安全鉴定和抗震加固等公共利益和公共安全项目，资金筹集渠道还需多方协调。”
“要明确土地无疑属于全体业主所有，但维修资金的出资方不一定是全体业主。关键在于房改是否彻底，特别是土地是否通过房改实质转变为出让土地。”
“我提出过建立物业防火墙的构想，即通过政府或银行提供信用和权利背书，确保物业公司能安心提供服务。社区经济公司提出了一种创新解决方案，核心在于数字技术与供应链的结合。以深度服务业主为前提，打造小区购物圈，业主的购买力可转化为物业费支付。若此模式能成功，将能缓解这些物业公司进退两难的艰难局面。”
“对于在《物权法》实施之前发生的房改行为，如果要追溯适用《物权法》，需要考虑法律的溯及力问题。因此，谁有权力决定法律具有溯及力成为一个关键问题。虽然普遍认为《民法典》应当发挥作用，但仍需要明确的法律依据。”
“在推广相关方案时，应明确适合试点的小区类型，并明确政府角色，避免仅依赖能力强、关系广的个别领导或者企业推动，应让居民按流程参与，初期可通过规则试点，形成经验后推广，让其他居民看到实际效果。
政府在城市更新中需规划好管理流程，这涉及营商环境的塑造。值得注意的是，商务部等部委出台了培育社区消费的相关文件。政府可以提出设定标准，指导社区消费设施的设置，也就是只管控关键环节而非全面包办。现有制度在这些方面存在不足，需要创新。总结而言，未来社区在获取业主认可、组织工作及提供法律服务等方面，将涌现新型业务需求。”
“在我们处理的商业小区项目中，土地权性质清晰，不涉及划拨房产，因此地权问题相对明确。主要解决的是共有部分与专有部分之间的法律关系。最终决定使用权利份额来表达这种关系，而不再记录分摊面积。因为分摊面积的实际意义不大，不能单独出售。使用权利份额，即使在拆迁时也能清楚计算出各自的比例。”
初稿：慕荣
二稿：关剑夫
定稿：李富成