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发布日期：2025/8/14
从国家“十四五”规划纲要到2025年5月发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》均明确将城镇老旧小区改造作为政府的重点工作之一。房地产开发模式正在从 “征拆再开发”主导模式向新型城市更新模式转变，但用地政策、建设工程规划与不动产登记制度、施工管理及商业运营等方面，仍未完全适应这一历史进程。特别是，实践中出现的产权重组、居民共建共治、社区物业运营权置换社会资本等新形态，迫切需要社区治理机制迭代更新。
北京市物权法学研究会紧密关注城市更新的法治实践需求，于今年派遣调研组实地走访了多个城市更新项目。（恰巧）在中央城市工作会议对城市工作的总体要求、重要原则、重点任务做出部署的前夕，7月13日，由北京市物权法学研究会主办，北京市盛廷律师事务所协办的 “产权保护论坛·城市更新与社区治理分论坛”在京召开。20 余位来自知名院校、主管部门、建筑企业、专业机构、权威媒体等多重领域、丰富背景的专家围绕“住宅原拆原建式城市更新的实践与创新”这一主题展开专题研讨，就城市更新相关的政策与制度趋势研判，居民共建模式创新探索，技术赋能下的全流程管理优化，以及全产业链生态体系共建等问题充分交换了意见。会议由北京科技大学文法学院李富成教授主持。
（盛廷学术基金支持项目）
北京市物权法学研究会副会长兼秘书长、北京市盛廷律师事务所毕文强主任在开幕式致辞中指出中国城镇化进程已从“增量建设”为主转向“存量建设”时代。他高度评价了《北京市城市更新条例》在框架和底层逻辑上的系统性突破，尤其是对盘活小区闲置地块的创新实践意义。他阐明本次研讨会旨在探寻 “存量期间” 城市更新的内在规律和实践转化机制，并提醒需警惕城市更新异化为变相拆迁。同时，他强调未来推动中，业主组织的角色定位以及与政府、社会资本和谐共处至关重要。
北京市第五建筑工程集团李娟副总经理分享了北京劲松一区 114 号楼作为全市首个拆除重建试点的实践经验。她详细剖析了该项目在推进中遇到的四大核心难题：规划指标限制（如面积增量上限）、复杂产权认定（如房改房面积差异）、多头政策缺乏统筹协调以及资金平衡的巨大压力。她特别介绍了 “四方共担” 融资模式（政府、居民、社会资本、产权单位）及其运作困境。最后，她明确建议区分 “危房” 与 “旧房” 适用不同政策路径，前者应强调政府责任与强制措施，后者则以居民改善为主。
北京市城市更新实务专家朱老师以北京市某成套式住宅 “原拆原建” 项目为例进行说明。他聚焦该项目面临的不动产产权和资金两大核心难题。在产权方面，他分析了商品房与房改房在拆除重建后涉及税费计算的不同逻辑，以及土地性质不明晰带来的潜在纠纷风险。在资金方面，他提出需要法律保障投资方权益并给予合理回报，并特别指出金融、不动产登记配套制度的严重缺失—— 如抵押房屋拆除导致抵押物灭失的处理规则空白，这亟需相关法律法规的完善。
盐城市不动产登记中心季峰主任从不动产登记视角切入，强调城市更新实质是 “空间治理”，涉及 “现实世界” 的物理改造和 “法律世界” 的权益重组。他创新性地提出运用空间思维（尤其是三维地籍概念）来解析城市更新中复杂的物权变动关系，认为这有助于化繁为简、融合房地权利。他详细阐述了城市更新全周期（更新前、中、后）涉及的关键登记事项及其挑战，例如更新前的权利调查、更新中的权利保留、更新后的权利分配及税费争议。他呼吁加强“地籍-空间-登记”信息化模型建设，并完善登记路径的工具箱。
北京市盛廷律师事务所王兵律师补充长效管理机制：物业公司应由更新实施主体前置引入，确保工程与后期维护衔接；专项维修资金需建立补筹机制，防止更新后建筑快速衰败。
北京大学法学院常鹏翱教授强调，城市更新的研究工作应聚焦于那些具备经济理性、可持续性且可复制的模式。他直指城市更新面临的四大法律障碍：其一、城市更新规划未纳入国土空间规划体系；其二、“征收-储备-供应” 模式无法适应中心城区更新；其三、社会资本盈利空间受限，建议允许规划条件让步；其四、登记环节应从 “守门员” 转向 “前端介入”，提前理清产权关系。
城市建设问题专家张晓芒将城市更新置于 “空间生产与消费” 的理论框架下分析，指出其可持续性在于创造新的空间价值。他系统梳理了中央最新政策精神，并提炼出支撑城市更新可持续性的三大支柱：政策制度可持续（需完善 “工具箱”、解决规划衔接、土地收回 / 收购规则等冲突）、模式机制可持续（构建 “人 - 房 - 地 - 钱” 要素联动闭环，从 “以供定储” 到 “以储定收”）、融资可持续（推崇 “德国补贴 + 新加坡统筹” 模式，用好政府专项债、城市更新基金，探索收益权融资）。他强调城市更新是 “行动中的科学”，核心在于建立以运营为中心的盈利闭环和共治格局。
山东财经大学法学院徐丽枝副教授对比了《济南市城市更新条例（征求意见稿）》与北京的差异，指出城市更新改造的方式、方法有共同点，但更应该因地制宜，一城一策。她以其高校家属院改造15年未果的案例，揭示了规划限制（如风景区限高）、业主意见分歧（难以统一）、“房改房” 地权价值稀释（新增建设导致原份额价值下降）等深层障碍。针对业主分歧，她建议借鉴公司法中的优先购买权机制。对于地权争议，她认为根本解决之道在于通过立法明确产权分配规则，平衡各方利益。
北京科技大学文法学院侯登华教授指出，一是从世界各国城市发展的基本规律来看，例如美国纽约、法国巴黎、日本东京等，当城市发展的一定阶段，就会出现原有的建筑、设施、设备、环境等不能适应人们对高品质生活的要求，因此，城市更新的根本驱动力来自居民对宜居环境的需求和政府职责与动力的结合（如危房改造义务、文旅发展等等）；二是在我国，经过一段时期的高速发展，根据国家统计局数据，2024年末中国城镇化率达到67%，我国城市已经进入存量更新时代。过去大规模基建模式已经退出历史舞台，存量更新时代已经到来，2025 年国务院第一次常务会议专题研究推进城市更新工作，突出体现了国家对于现阶段城市更新工作的高度重视。随着城市化进程的持续加速，我国城市更新已经成为推动城市发展的重要抓手和关键战略。但却面临着老龄化加剧、人口增长速率下降、经济发展降速等问题；三是，目前，城市更新相关法律制度尚处于探索实验阶段，但在实施城市更新过程中存在许多问题亟需解决，例如效益分配不均、历史文化保护不足、生态环境保护缺失、政府管理跨部门统筹的整体性和系统性严重缺乏、政策的碎片化现象严重等。各地现有的城市更新项目基本是以“一事一议”“特事特办”等方式解决，因此，针对城市更新亟需出台法律、法规予以规范，尽管有些地方出台了城市更新的条例、办法及配套政策，但是在面对复杂的城市更新具体问题时，基本不能发挥作用；四是，从国外城市更新的情况看，例如上述美国纽约、法国巴黎、日本东京等城市更新，都是法律先行，首先通过国家或者城市立法确定更新的区域、主体、方式、程序等，例如，日本早在1888年就通过出台《东京市区改正条例》正式启动东京的城市更新，到2001年日本设立专门机构，即都市再生本部，2002年颁布都市再生特别措施法，划定“都市再生紧急整备区域”，对适用于都市再生特别区制度的项目放宽建设限制。都市再开发法于2002年与2016年修订，加入再开发会社制度以及个别利用区制度，还试行多种鼓励城市更新的制度，对东京的城市更新发挥基础性作用。五是，当前我国的城市更新大都是在政府主导下进行，通过各地的实践，努力探索解决问题的新路径、新方法（如退出、转让机制）。最后，侯登华教授指出，法律不应成为城市更新的障碍，建议立即启动和加速《城市更新法》的制定，通过特别的法律制度，从根本解决城市更新中面临的法律障碍，以适应城市更新的要求。
零点有数张慧副总裁从社会治理角度分享了其团队在老旧小区改造中的实践方法，核心在于通过专业调研技术（问卷、访谈、座谈会）落实 “问需于民、问策于民、问效于民” 的三问机制。她认为这有助于增进不同群体间的认知与了解，是凝聚更新共识、提升居民参与感和满意度的基础性工作。
中国农业大学吴昭军副教授聚焦制度设计问题，指出当前高同意率门槛（常要求 95% 或 90%）在实践中难以达成，是阻碍项目启动的关键瓶颈。他建议借鉴比较法经验（如澳门按楼龄设定不同比例标准、日本的出售请求权与买回请求权制度），分类（危房 / 旧房）施策、灵活设置同意率，并引入激励机制（如可交易转移的容积率奖励）吸引社会资本参与住宅类更新。
资深法治媒体从业者张老师指出，城市更新需聚焦政策理论、民生改善（如老旧小区改造）、历史文化街区保护及经济发展带动作用，强调其在城镇化进程中的宏观和微观意义。她主张建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续发展机制，并呼吁媒体通过报道成功案例和经验提升公众认知与参与度。同时，她坚信法治是城市更新的核心，需保障公民基本权利、知情权、表达权，并优化多元纠纷解决机制。最后，她提出评价标准应坚持 “以人民为中心”，围绕居民舒适度和幸福感来衡量成效。
亚太建设科技信息研究院建筑技艺所长、副主编、高级建筑师任琳琳介绍到，亚太建设科技信息研究院共运营包括《建筑技艺》在内的8本住建领域的核心期刊，囊括了该领域全专业、全产业链条，全媒体平台粉丝数超280万，专家资源丰富，同时承担了17个国家级学会分支机构的秘书处工作，并在科研情报、课题规范等方面具备行业引领地位，同时每年举办近百场大型学术论坛和交流活动。他表示《建筑技艺》将充分动用有效资源，对城市更新领域进行系统化的关注，并倡议行业不仅要重视重点区域、知名项目的更新实践，还要更多的关注在城市图底中占比最高、对民生影响最大的住宅社区更新项目。他建议在老旧住宅区城市更新实践中，要建立多学科交流的有效机制，各学科共同研制和推广行之有效的政策机制和规范、措施，并通过示范项目的评选和宣传推动该领域的发展和创新。
天津市人大立法研究所张宜云副研究员指出，各地探索开展的城市更新立法存在显著差异，各具特色，并以正在推进中的天津立法为例，说明当地将“中心城区更新提升行动”列为高质量发展“十项行动”之一来深入推进；立法结合当地实际，注重把握城市更新与科技创新、产业焕新的相互关系，围绕推动盘活存量、培育增量、提升质量，统筹推进城市更新各项重点任务，明确支持保障措施。
北京市盛廷律师事务所潘金忠律师分析了区位优越的老旧小区改造难的经济原因（如高密度、开发收益低、市场低迷）。他赞同城市更新问题复杂，应分类处理：单体建筑或成建小区的 “权利人共治型” 更新，借鉴 “城中村改造” 模式（政府引导 + 村民自治 / 权利人协商）；纯市场难行时由政府通过征收 / 收购主导。他强调全国统一立法难度大，更现实的路径是鼓励地方根据自身特点制定实施办法。
中国法学会《民主与法治》社融媒体新闻中心马毓晨编辑指出：在当前城镇化进程与新增人口锐减的大趋势下，既有住宅的 “去库存” 与老旧小区更新改造具有同等战略意义，或者说既有住宅的 “去库存” 对问题的解决更快更好。她进一步强调，当城市更新涉及土地多方权属问题时，“成片集约开发” 模式或将成为破解权属难题的关键路径，同时建议关注大兴机场开发中跨区协调的经验与启示。
论坛主持人、北京科技大学文法学院李富成教授总结提出了推动城市更新工作高质量发展的六点倡议：一是联合征集各地具有典型性、创新性的城市更新高质量案例，通过评审研讨提升案例质量，打造具有地方辨识度的城市更新实践创新、制度创新，推动优秀案例复制推广；二是联合开展高质量专题征文，围绕制约城市更新发展的突出问题开展实践导向研究，形成可转化运用的制度方案和政策建议；三是组建吸收多学科、各行业专家参与的城市更新专家委员会，为城市更新领域的政策研究、制度建设、项目实践提供咨询建议和专业指导；四是成立覆盖城市更新全链条专业服务的城市更新专业服务联盟，引导全行业提供高标准专业服务；五是提供城市更新地方立法的专业支持服务，为城市更新健康发展提供高质量法治保障；六是推动各地优化城市更新规划、实施、运营全周期营商环境，为各地高效集聚配置城市更新资源要素提供优质服务保障。
本次研讨会以“住宅原拆原建” 模式为切入点，深入揭示了在城市更新规划、产权、资金、政策、治理、法治等层面面临的系统性挑战。与会专家普遍认识到，在存量时代背景下，亟需通过立法创新（尤其是地方性法规）、政策工具箱完善、空间治理思维应用、多元化融资模式探索、业主作用发挥以及公众有效参与等综合举措，方能突破瓶颈，实现城市更新的高质量、可持续发展。本论坛将在专家共识的基础上，形成实操性建议清单与可落地转化方案，敬请读者关注后续会议成果的发布。